Leerweg
Participatie speelt in de gemeente Leiden. De recente geschiedenis van de stad laat zien dat participatie op een goede manier organiseren niet makkelijk is, en dat de gemeente middenin een belangrijke leerweg zit.
Een van de belangrijkste leermomenten was in 2020, toen acht wijkverenigingen tegelijk de samenwerking met de gemeente opschortten omdat ze ontevreden waren over de participatie die vanuit de gemeente georganiseerd werd. Hierop volgde een onderzoek, Participatie in Leiden Ontleed, van Platform31. Het rapport wijst zeven oorzaken aan voor de stroeve samenwerking, zoals ‘verschillende verwachtingen bij gemeente en bewoners over de mate van invloed op de besluitvorming’, en een terugkoppeling ‘die lang niet altijd werd gevonden of begrepen door bewoners.’
Tegen deze achtergrond zou het te begrijpen zijn dat de gemeente Leiden een stapje terug zou doen, wat betreft participatie. Dat is niet gebeurd. Integendeel, Leiden heeft participatiebeleid ontwikkeld dat inmiddels is vastgesteld door de gemeenteraad. En de gemeente heeft, ondanks of misschien wel als gevolg van de gebeurtenissen, twee fte’s voor participatie.
Geen eenrichtingsverkeer
Deze fte’s worden ingevuld door Floor van Deursen en Ansar Ahmadali. Zij begeleiden al ruim drie jaar de uitvoering van het participatiebeleid van de gemeente Leiden. Dit beleid bestaat onder andere uit de Beleidsregels Participatie, daar waar het gaat om de Omgevingswet, en uit de Handreiking samenwerking in de stad uit 2024, die Van Deursen en Ahmadali mede opstelden en die richting geeft aan hoe in Leiden het samenspel tussen inwoners, ondernemers, gemeente en gemeenteraad wordt vormgegeven.
Prominente thema’s uit de Handreiking zijn Houding en gedrag, Basis op orde en Inclusiviteit in participatie. Ook het mandaat van het college en de gemeenteraad komt aan bod. Het thema Basis op orde geeft concrete adviezen aan bijvoorbeeld projectleiders, zoals het duidelijk maken van de participatieruimte aan bewoners en het bieden van heldere terugkoppeling. Participatie wordt in het document duidelijk ingekaderd: ‘Participatie is geen vervanger van de vertegenwoordigende democratie: de gemeenteraad heeft het mandaat van de kiezer en besluit over wat de gemeente doet. Het stadsbestuur haalt de belangen op, weegt deze af en doet op basis daarvan voorstellen.’
Het is geen toeval dat de handreiking Samenwerking in de stad heet en niet Participatie in de stad. Van Deursen en Ahmadali schrijven: ‘Het woord participatie doet geen recht aan waar deze handreiking over gaat. We spreken liever van samenwerking, tussen gemeente, markt en gemeenschap.’ Dit is gelijk de reden dat de eerste en laagste trede van de veel gebruikte participatieladder, informeren, wordt overgeslagen door de gemeente Leiden. Pas vanaf de tweede trede, raadplegen, spreken ze in Leiden van participatie. ‘Het kan niet eenrichtingsverkeer zijn.’
Factor P
Van Deursen en Ahmadali zijn met de handreiking onder de arm aan de slag gegaan. Ze ontwikkelden speciale participatietrainingen en sjablonen voor het creëren van participatieplannen en -rapportages. De trainingen luisteren naar namen als Factor P en APK Participatie. Wat is een Factor P precies?
‘Factor P is een sessie die je met een heel projectteam doet’, vertelt Van Deursen, ‘om te komen tot een omgevingsanalyse en tot een participatie-aanpak. Het is een sessie die wij leiden waarbij je een dagdeel met een projectteam het participatievraagstuk analyseert: Waar heb je mee te maken, hoe ziet de omgeving er uit, wie zijn de belanghebbenden, wat speelt er in het gebied, welke ruimte is er voor inbreng, en hoe geef je het participatieproces vorm?’ De vijf uitgangspunten van de Handreiking samenwerken in de stad dienen als basis voor deze sessies.
Dan is er de APK Participatie, een soort ‘mini-Factor P’. De APK Participatie is een adviesgesprek dat Van Deursen en Ahmadali voeren met ambtenaren van een bepaalde afdeling die iets met participatie willen. Maar ook met initiatiefnemers in de stad. Die gesprekken gaan over de vragen: Ben je in contact met de relevante omgeving en doelgroepen? Weet je waar die uit bestaat? En, weer: Welke ruimte is er voor participatie?
Waarom de gesprekken zijn vernoemd naar de Algemene Periodieke Keuring voor auto’s? Van Deursen: ‘Participatie is vaak maatwerk en elk project is anders. Wel hebben we steeds meer een standaardaanpak die we toepassen. Daarom hebben we het APK genoemd; het gereedschap is hetzelfde maar de auto’s zijn allemaal verschillend.’
Het stille midden aan tafel
Van Deursen en Ahmadali hebben inmiddels een flink arsenaal aan participatie-instrumenten opgebouwd. Ze besteden, net als aan de interne APK’s en Factor P’s, veel aandacht aan methoden om groepen aan tafel te krijgen die niet kunnen of willen deelnemen aan participatietrajecten. Een voorbeeld van zo’n methode is de focusgroep: een divers samengestelde groep inwoners die je als gemeente uitgebreid spreekt over een bepaald onderwerp.
De focusgroep is een dialoog, volgens Van Deursen, waarbij niet de best geïnformeerde of hardst sprekende bewoners de boventoon voeren, maar waarbij bewoners van verschillende achtergronden samenkomen en met elkaar in gesprek gaan tijdens een nauwkeurig voorbereide bijeenkomst.
‘In zo’n focusgroep zetten we bewust mensen met verschillende belangen bij elkaar aan tafel, zodat men kan zien wat voor belangen en meningen er nog meer bestaan. We geloven dat er zo meer begrip ontstaat voor die meningen.’
De focusgroepen bestaan uit mensen uit bestaande netwerken die Van Deursen en Ahmadali vanuit de gemeente zelf faciliteren. ‘We hebben netwerken op basis van verschillende belangen, zoals een internationals netwerk, een jongeren -en studentennetwerk, een netwerk van Leidenaren die zich inzetten voor een inclusief Leiden en we zijn bezig met een netwerk van woningzoekenden. Zo proberen we groepen te maken waarin verschillende belangen zijn vertegenwoordigd. We willen het stille midden, dat zich normaal niet zo roert, ook aan tafel krijgen.’
De Groene Loper
Sinds 2020 wordt dit alles aangevuld met het participatieplatform Doe Mee Leiden, gebruikmakend van de software van het van oorsprong Belgische bedrijf GoVocal. Het platform wordt veel gebruikt door de gemeente; er staan 54 afgeronde projecten op en er zijn 27 projecten actief (voorjaar 2025). Bijna 10.000 Leidenaren hebben inmiddels een account op het platform.
Een van de lopende projecten is het project Groene Loper Stadsentree, een herinrichtingsproject dat de entree van Leiden vanaf het centraal station tot aan de binnenstad verkeersveiliger, groener en tot een prettiger verblijfsgebied moet maken. De gemeente heeft al besloten om het gebied autoluw en busvrij te maken. De participatieruimte bestaat uit het raadplegen van inwoners, ondernemers en gebruikers over de inrichting van het gebied. Er kwamen al ruim 300 reacties binnen op een vragenlijst die op het Doe Mee platform stond. Het projectteam verwerkt momenteel de reacties.
De Groene Loper Stadsentree is een mooi voorbeeld van hoe digitale en fysieke participatiemethoden samenkomen op een digitaal participatieplatform. De ideeën komen binnen op Doe Mee en de fysieke bijeenkomsten worden er aangekondigd, zoals de startbijeenkomst op 24 januari 2025 en de stadswandelingen door het gebied die de gemeente organiseerde.
Vaak wordt gezegd dat Factor P, participatie, niet kan zonder een sterke Factor C, communicatie. Bij De Groene Loper komt Factor C onder andere naar voren in de video die communicatiebureau Urban Detective maakte in opdracht van de gemeente. In het filmpje komt een dwarsdoorsnede van de microsamenleving in en rondom de stadsentree in beeld, en krijgt de kijker een inkijkje in de verschillende belangen en meningen die er bestaan ten opzichte van de herinrichtingsplannen.
Het project waar alles samenkomt
Het project waar alles samenkomt, digitale participatie, focusgroepen, alle belangen meenemen, heet het Energiepark. Het Energiepark is een klein park aan de noordkant van het oude centrum van Leiden, liggend aan de singel die het centrum omgrenst. Het park is jarenlang verwaarloosd en zo goed als ongebruikt. De gemeente wil meer leven in de brouwerij brengen, en inmiddels willen veel Leidenaren dat ook. De participatie in het kader van het Energiepark heeft een rijke geschiedenis. Sinds 2018 werkt de gemeente al aan het Energiepark in samenwerking met verschillende groepen en burgerorganisaties. Dat was niet altijd succesvol en daarom is er in 2022 een doorstart gemaakt met de participatieve gebiedsontwikkeling.
Een onderdeel van de herstart is het inzetten van focusgroepen. Het project is opgedeeld in vier deelgebieden. Per deelgebied is er één focusgroep die zich in twee of drie bijeenkomsten buigt over een ontwerp voor het deelgebied. ‘Die groepen,’ zegt Ahmadali, ‘bestaan uit directe omwonenden, ondernemers, woningzoekenden, internationals, studenten. Ook is er een overkoepelende adviesgroep die de samenhang in de gaten houdt. Het proces is nog niet afgerond maar we kunnen al stellen dat we de verschillende belangen rondom de herontwikkeling van het park goed inzichtelijk krijgen en wat de wensen zijn voor het gebied.’
De fysieke participatiemomenten vullen Van Deursen en Ahmadali aan met participatie via het digitale platform Doe Mee. Zo konden bewoners en omwonenden tussen mei 2024 en februari 2025 ideeën en ontwerpvoorstellen aandragen voor de zogenaamde groene ‘poffers’ in het park: cirkelvormige stukjes grond in het park die bij elkaar de indruk geven van een poffertjespan. Inmiddels zijn de eerste voorstellen voor de ongeveer veertig beschikbare poffers geselecteerd, uitgevoerd en aangelegd.
Rode draad Inclusie
De rode draad die dwars door al het werk van Van Deursen en Ahmadali lijkt te lopen is inclusie. Het betrekken van verschillende belangen en belangengroepen komt steeds weer terug, zowel in de handreiking als in de participatiepraktijk. Waarom is dit zo belangrijk? Wat is het doel met betrekking tot inclusie in Leiden?
Van Deursen: ‘Leiden is een enorm diverse stad. Ons participatiebeleid moet er voor zorgen dat we de mensen die je bijna nooit hoort, ook aan het woord krijgt. Het stille midden. Dat zijn dus niet alleen diegenen die de tijd en energie hebben om naar bewonersavonden te komen. Anderzijds is het doel het inzichtelijk maken en het ophalen van alle verschillende belangen. Dat reiken we aan het gemeentebestuur aan, zodat zij beter geïnformeerde beslissingen kan nemen.’
Volgens Van Deursen is het doel van participatie in het algemeen niet meer draagvlak, overtuigen of consensus kweken. ‘Participatie is niet dat je het per se met elkaar eens wordt. Het gaat vooral om het goed kennen en afwegen van alle belangen.’
Belanghebbend of belangstellend
Is digitale participatie zinvol? Voegt het iets toe aan de bestaande participatievormen en methoden? Om die vraag goed te kunnen beantwoorden maken Van Deursen en Ahmadali onderscheid tussen twee verschillende doelgroepen: belanghebbenden en belangstellenden.
Belanghebbenden, volgens hen, zijn de inwoners en ondernemers die een direct belang hebben bij iets wat de gemeente of een initiatiefnemer doet. Belangstellenden zijn mensen uit mogelijk de hele stad die interesse hebben om mee te denken of een indirect belang hebben. Gaat het puur om de belanghebbenden, dan werkt Leiden met een focus- of adviesgroep. Is het belangrijk dat ook belangstellenden meedenken, dan is het digitale participatieplatform vaak zeer geschikt.
Vaak is het zo, leggen ze uit, dat je de uitkomsten van een focusgroep nog wilt toetsen aan de rest van de stad. Dan wordt Doe Mee ingezet om iets dat eerder is opgehaald, te verifiëren. In dat geval gaat participatie via focusgroepen en via het platform hand in hand. Het Doe mee-platform kan ook gaan om een gemeentebreed onderwerp wat voor alle inwoners relevant is, zoals gemeentelijke dienstverlening.
In het algemeen adviseren de participatie-adviseurs om offline en online zoveel mogelijk tegelijk in te zetten. ‘Want, stel,’ zegt Van Deursen, ‘je organiseert om acht uur ’s avonds een bijeenkomst, dan zijn mensen die jonge kinderen naar bed moeten brengen niet altijd in de gelegenheid om daar bij te zijn. Dan past participatie via Doe Mee vaak beter.’
Zelf verantwoordelijk
Veel medewerkers binnen de gemeente Leiden maken gebruik van het participatieplatform. Te veel om allemaal zelf bij te houden, ook al zijn Van Deursen en Ahmadali met z’n tweeën. Het is daarom belangrijk dat projectleiders en projectmedewerkers zelf verantwoordelijk zijn voor hun projectpagina op Doe Mee. Van Deursen en Ahmadali maken de pagina aan, maar verder vullen projectmedewerkers alles – de titels, omschrijvingen, het beeldmateriaal – zelf in en houden het bij, vaak met hulp van een communicatieadviseur.
Die eigen verantwoordelijkheid is goed, volgens Van Deursen, omdat het de projectleiders ‘omgevingsbewust’ maakt. ‘Het zorgt ervoor dat ze goed nadenken over de vraag: Als ik iets op Doe Mee zet, wat is dan mijn participatievraag? En hoe richt ik de pagina in, en voor wie?. En wat voor vragen stel ik?’
Ze zegt ook het gebruik van de interactietool van Go Vocal aan te moedigen. ‘Dit betekent dat je online een dialoog met inwoners kunt voeren. Dit hebben we ook gedaan met de participatie bij het schrijven van de Handreiking samenwerking in de stad. We hebben het document op Doe Mee geplaatst en mensen om reacties gevraagd en zijn via het platform met hen in gesprek gegaan. Dus niet drie weken lang niks doen en dan kijken wat er is binnengekomen, maar echt elke dag een paar keer kijken, antwoord geven, om uitleg vragen.’
Tijd voor participatie
Als Van Deursen een uitdaging moet noemen van participatie in het algemeen, wat zou dat dan zijn?
‘De factor tijd is een hele belangrijke. Participatie kost veel tijd, zeker als je het zorgvuldig wilt doen. Tegelijk zijn de planningen en van het gemeentebestuur en projectontwikkelaars vaak strak. Dat leidt soms tot spanningen. We zijn echt wel in gesprek met onze opdrachtgevers, zoals het projectbureau van de gemeente, om ervoor te zorgen dat er genoeg tijd genomen wordt, maar soms is die tijd er niet of wordt die niet genomen.’
Digitale tools helpen hier wel iets, geeft ze aan, omdat een project op Doe Mee zetten eenvoudiger is dan een bijeenkomst organiseren. Maar natuurlijk is het gebruik van een digitaal platform niet het wondermiddel dat het dilemma tijd oplost. Het verandert bijvoorbeeld niks aan de planningen van de projecten.
Maar Van Deursen en Ahmadali zijn positief. Participatie is geen rocket science, vinden ze. Het is een kwestie van omgevingssensitief zijn, gezond verstand gebruiken en op tijd beginnen. Maar vooral je inleven in inwoners. Van Deursen: ‘Het zijn soms open deuren, maar het blijft goed collega’s daarop te wijzen.’
Dit is het vijfde artikel in een reeks casestudies over digitale participatie. De reeks is tot stand gekomen samen met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De artikelen zijn deels een product dat voortkomt uit de reeks online bijeenkomsten die de VNG samen met het Ministerie van Binnenlandse Zaken organiseerde in 2024, rondom het thema digitale participatie.
De teksten, deskresearch en interviews zijn gemaakt door de VNG in samenwerking met Collectief Goed Verhaal.
Hier de link naar het artikel op de website van lokale democratie